Межбюджетное «Окно Овертона»

На прошедшей неделе депутат Псковского областного Собрания и лидер движения «Своё!» Александр Козловский сделал заявление о необходимости пересмотра межбюджетных отношений между Москвой и Псковом. По сложившейся традиции, одни горячо эту идею поддержали, другие отнеслись скептически, мол, опять пустая затея.

Надо заметить, что тема межбюджетных отношений является, пожалуй, квинтэссенцией взаимоотношений центра и регионов и, как следствие, определяет характер и уровень развития конкретной территории. Каждый регион живет настолько хорошо, насколько это позволяет местный бюджет. А вопросы его наполнения как раз и являются предметом межбюджетных отношений.

Пару слов о «теории»

Рассуждать за кружкой чая о межбюджетных отношения немного сложнее, чем, допустим, о культуре и российском футболе. Необходим определенный минимум знаний о стратегии, принципах и параметрах бюджетного процесса в целом. Давайте попробуем разобраться, как все это устроено в нашей стране. Не стану тут нагромождать цифры и терминологию – дабы материал не казался совсем уж сухим, обратимся лишь к самым общим принципами параметрам. Для понимания сути вещей этого вполне достаточно.  

Бюджетная система России в основном сформировалась в период с 2001 по 2006 год, когда, собственно, проводилась реформа межбюджетных отношений. В основе реформы лежал принцип разграничения полномочий между различными уровнями власти. Регионы и муниципалитеты получили весьма ограниченные полномочия по аккумулированию поступающих налогов. Таким способом федеральный центр пытался стимулировать местные власти к большей ответственности при сборе налогов и развитию региональной налогооблагаемой базы. Другими словами, если хотите оставлять больше налогов у себя, привлекайте инвесторов и сами воспитывайте крупных региональных налогоплательщиков.

Тут можно было бы поговорить о том, что крупные плательщики налогов в местный бюджет стали появляться у нас только лишь в последние 5-6 лет, а прежние администрации по каким-либо причинам не уделяли этому должного внимания. Впрочем, это отдельная история.

Тем не менее, вполне справедливо утверждать, что примерно до 2010 года сколько-нибудь значимой внутренней налогооблагаемой базы в Псковской области не существовало. Разрозненные предприятия, зачастую на ладан дышащие осколки советской экономики да боящийся лишний раз поднять голову малый бизнес не могли, конечно же, адекватно наполнять региональный бюджет. Что уж говорить о бюджетах муниципалитетов… Нам оставалось лишь с грустью и завистью смотреть на соседей-новгородцев, где еще в 1990-е годы появились крупные предприятия перерабатывающей промышленности, да и многие советские заводы удалось сохранить.

Псковские реалии: кто виноват?

Так или иначе, Псковская область оказалась в крайне невыгодной ситуации. Во-первых, бюджетная реформа привела к тому, что основная часть собираемых налогов автоматически уходит в федеральный центр. Откуда затем, на определенных условиях, может быть перераспределена обратно в регион в виде дотаций, субвенций или бюджетных кредитов. То есть, как мы видим, регионы автоматически ставились в положение просителей-получателей. Термин «дотационный регион» уверенно вошел в лексикон граждан России. Во-вторых, центр автоматически забирает себе, скажем так, самые стабильно и хорошо аккумулируемые налоги, оставляя регионы собирать то, что не так просто и собрать. Сейчас это, в первую очередь, налог на доходы физических лиц, находящийся в прямой зависимости от «конвертов» и «серых зарплат». Сколько таких денег недополучает региональный бюджет? В общем аналогичная история с налогом на прибыль. Не секрет, что многие субъекты предпринимательства, дабы не платить этот налог, указывают нулевую либо вовсе отрицательную прибыль. Тем более, что сейчас кризис экономический – тут не до прибыли даже. Есть еще акцизы, но и тут все поделено в пользу федерального бюджета.

Впрочем, как это всегда бывает, есть один нюанс. Государство, проводя реформу межбюджетных отношений, стимулировало местную власть активно развивать налогооблагаемую базу, учитывая местные особенности. Вследствие этого, многие регионы, кому выпало счастье добывать на своей территории нефть, газ, металлы и прочие ликвидные активы, существенно улучшили свое положение. Что неудивительно, и за эти территории следует нам все коллективно порадоваться. В Псковской области исторически не задалось ни с алмазами, ни с энергоносителями. Чернозем пока еще не образовался. Биржевой Wall street на нашу улицу тоже не пришел. Из всех экономических преимуществ у Псковской области есть только одно – государственная граница. Да вот какая беда – практически все поступления, собираемые на границе, немедленно учитываются в федеральный бюджет. Не смог центр устоять перед таким соблазном и отдать регионам, таким как Псковская область, хотя бы маленький кусочек несомненно увесистого бюджетного пирога. Глядишь, и не было бы тогда стонов и воплей по поводу запредельной дотационности Псковщины и не самых высоких мест в «рейтингах бедности». Мы же взамен все эти годы имеем только дополнительную нагрузку грузового автотранспорта на дороги и радикально высокий уровень ДТП.

Что делать?

Ответ на этот вопрос довольно простой. Давайте объективно взглянем на сложившееся положение вещей. В регионе появился крупный бизнес, в основном в сфере агропромышленного комплекса. Это дает некий объем поступлений в региональный бюджет – без них, наверно, мы бы тут уже загнулись. Но всем этим предприятиям без году неделя. Они появились тогда, когда регион уже имел значительную кредитную нагрузку. Платежи по бюджетным кредитам отнимают львиную долю этих самых налоговых поступлений. Это очень знакомая многим ситуация, когда даже при стабильном доходе не получается выйти из минуса.

В обозримом будущем заработает «Моглино». Это, несомненно, значительные налоги именно в местный бюджет. Но, будем откровенны, это тоже не станет панацеей.

Еще такой момент. Псковской области довелось граничить со странами не самого дружественного военного блока. Поэтому на надеждах на появление в регионе крупной промышленности давно поставлен жирный крест. Ни одно вменяемое правительство не станет создавать серьезный промышленный потенциал в непосредственной близости стратегического противника. Тем более, что весьма прохладные отношения с соседями явно не стремятся к потеплению. 

Можно, конечно, надеяться на различные обсуждаемые инфраструктурные прожекты, вроде создания на территории области игорной зоны, либо верить, что найдутся у нас алмазы или какие-то другие углеводороды. Но, глядя на вещи реально, существует только один способ для экономического прорыва – пересмотр межбюджетных отношений. Речь здесь не идет о простом увеличении дотаций из Москвы. Основой этого процесса могут стать два главных направления.

Первое – это перераспределение в пользу региона какой-либо части таможенных платежей. О цифрах здесь говорить пока рано. Но если бы федеральный центр принял, наконец, во внимание псковскую специфику, экономика региона получила бы очень мощный импульс.

Второе – это федеральное целевое финансирование конкретных проектов, актуальных для региона и основанных на его специфике. Это, например, часто упоминаемый проект «Чистая вода», развитие аграрно-промышленной логистической системы, эко-туристической инфраструктуры и т.д. Все эти проекты сейчас фактически полностью зависят от регионального и местных бюджетов. Им все это просто не реально вытянуть…

О необходимости пересмотра межбюджетных взаимодействий, на самом деле, говорят уже не один год. Но, пожалуй, впервые эта мысль была сформулирована как цель и осознанная программа деятельности. Все то, что сейчас предлагается, не требует радикального изменения законодательства. Если рассмотреть межбюджетные отношения как «Окно Овертона», то, по сути, речь идет о переводе «действующей нормы» в положение «разумно и приемлемо». Будем надеяться, что такой взгляд найдет понимание и должный отклик в Москве. 

Ведь это может реально «изменить всё». Совсем другой бюджет, другие доходы, новые возможности, которые позволят региональной администрации не латать изо дня в день тришкин кафтан, а напрямую заняться системным экономическим развитием территорий…